Центр економічної стратегії разом з експертами Центру Ейдос дослідили київські комунальні підприємства (КП). Одним із найважливіших аспектів їхньої діяльності є закупівлі – у 2020 році київські комерційні КП уклали в системі Prozorro близько 4 тисяч договорів на загальну суму 17,2 млрд грн. Наш рейтинг дозволяє зрозуміти, які з них останні три роки проводили закупівлі найбільш та найменш ефективно.
Закупівлі – це комплексний процес, а законодавство про публічні закупівлі постійно вдосконалюється, так само як і функціонал системи Prozorro. Тому питання про те, хто проводить закупівлі краще, нетривіальне. Адже єдиної системи оцінки ефективності публічних закупівель в Україні наразі немає, хоча спроби її запровадити здійснювали, зокрема, Центр вдосконалення закупівель KSE, ГО «Центр “Ейдос“» та DOZORRO.
Ми склали рейтинг за адаптованою методологією DOZORRO для 96 київських КП (це три чверті усіх комерційних КП) за 2018-2020 роки.
Як читати рейтинг?
В Україні діє система публічних закупівель Prozorro, яка працює за принципом «всі бачать все». Її мета – підвищити конкуренцію та знизити корупційні ризики під час проведення закупівель за бюджетні кошти.
За профільним законодавством, комунальні підприємства є юридичними особами, що забезпечують потреби територіальних громад. Тому вони зобов’язані використовувати Prozorro для здійснення закупівель та оприлюднювати інформацію про укладені договори.
Але не всі КП використовують систему та не для всіх закупівель. Підприємства, які здійснюють свою діяльність на промисловій чи комерційній основі, тобто не напряму за кошти бюджету, за законом не зобов’язані використовувати Prozorro, але можуть здійснювати конкурентний відбір постачальників у Prozorro на добровільних засадах. Наприклад, КП забезпечення шкільного харчування, яке виграло відповідний тендер районного управління освіти, за законом не зобов’язане використовувати систему. Але ябки кошти були виділені цьому КП за бюджетною програмою, використання Prozorro було б обов’язковим
Із 96 київських КП, які увійшли до нашого рейтингу, 28 показали гірший за середній в системі Prozorro показник у 2020 році – це більше, ніж у попередні роки. Із них 14 КП – це великі замовники. Тобто хоча більшість КП мають кращий показник, ніж в середньому по системі, зазвичай це невеликі КП з невеликими обсягами закупівель. Водночас КП з найгіршою репутацією серед журналістів-розслідувачів, такі як Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд, Інформатика чи ГІОЦ – мають від’ємний рейтинг, тобто їхні закупівлі менш ефективні, ніж в середньому в системі Prozorro.
Отже, рейтинг показує, що ті КП, які мають від’ємні показники індексу ефективності закупівель, витрачають більше коштів.
Також важливо, що один негативний показник може «переважити» всі інші в індексі. Наприклад, для КП «Солом’янка-Сервіс» індекс є від’ємним у 2020 році через те, що із чотирьох відкритих закупівель успішно завершилась лише одна (25%).
Як рахували
Ефективність закупівельної діяльності кожного з 96 КП, що в період 2018-2020 р.р. провели не менше 10 тендерів у Prozorro на не менш ніж 1 млн грн (зі 128 діючих комерційних комунальних підприємств м. Києва – вибірка детально описана в дослідженні) ми оцінили за сімома критеріями:
- відсоток економії в конкурентних закупівлях (різниця між очікуваною вартістю і найдешевшою пропозицією на тендері),
- середня кількість тендерних пропозицій (скільки учасників прийшло на торги),
- відсоток успішних закупівель, (закупівель, за результатом яких укладено договір);
- відсоток конкурентних закупівель (в яких за право отримати договір змагаються як мінімум два учасники),
- відсоток дискваліфікацій тендерних пропозицій – випадків, коли замовник відхилив дешевшу пропозицію,
- відсоток закупівель із задоволеними Антимонопольним комітетом скаргами учасників (АМКУ розглядає скарги учасників на наявність дискримінації в умовах тендеру чи під час розгляду тендерних пропозицій),
- відсоток закупівель із висновками Держаудитслужби (ДАСУ) про наявність порушень (ДАСУ має право виявляти будь-які порушення закону, окрім дискримінаційних умов).
Значення всіх показників для кожної закупівлі можна дізнатися в системі bi.prozorro.
Значення кожного критерію ми порівняли з середнім показником у системі Prozorro у відповідний рік, отримуючи для кожного показника відносне додатне (краще за середнє) або від’ємне (гірше за середнє) значення.
Сума цих відносних значень формує індекс ефективності закупівельної діяльності. Чим вище значення, тим більш ефективними є закупівлі КП. Чим ближче значення до нуля – тим ближче воно до середнього по системі Prozorro.
Для кращої порівнюваності ми розділили КП на три категорії за сумарною вартістю укладених за три досліджуваних роки договорів: великі (понад 300 млн грн), середні (50-300 млн грн), малі (менше 50 млн грн).
Не економією єдиною: що нам демонструє рейтинг
На початку роботи системи Prozorro були спроби оцінити ефективність закупівель за одним показником – відсотком економії (тобто різницею між очікуваною вартістю тендера й ціною контракту). Цим «грішили» чиновники, опускаючи те, що «економія» легко досягається завищенням очікуваної вартості.
Інші показники, такі як, наприклад, відсоток успішних закупівель упродовж року, часто залишалися поза увагою. Разом із тим, цей показник демонструє якість підготовки умов проведення тендеру та рівень дотримання принципу недискримінації його учасників.
Оскільки рейтинг враховує сім показників, він дозволяє подивитись на ситуацію комплексно.
Наприклад, встановлення очікуваної вартості закупівель на рівні близькому до ринкової не дозволить отримати високу економію. Разом із тим, дотримання закупівельного законодавства, якісна підготовка тендерної документації, рівне ставлення до учасників дозволять підвищити довіру бізнесу, отримати вищу конкуренцію на закупівлях та, як наслідок, вигідніші пропозиції. Такий підхід позитивно вплине на ефективність закупівельної діяльності.
Закупівлі київських КП: менше учасників, більше успішних закупівель, ніж в середньому у Prozorro
Рейтинг показав, що загалом київські КП демонструють кращі результати, ніж середні за Prozorro, лише за двома із семи показників – це частки конкурентних та успішних закупівель (рис. 2).
Майже 90% всіх витрат КП на закупівлі (порівняно з 70% в середньому по країні) проходять за конкурентними процедурами, а успішними є майже 66% закупівель, що трохи більше, ніж в середньому по Україні. На ці показники вочевидь вплинуло ухвалене Київською міською радою в 2016 році рішення про обов’язкове використання комунальними підприємствами Prozorro на допорогових закупівлях, які є конкурентними й для успішного завершення яких достатньо подання однієї пропозиції.
Малюнок 2. Показники (% конкурентних і успішних закупівель), за якими київські КП показують кращі результати, ніж в середньому по Prozorro
Як бачимо на рисунку 3, бізнес менше бере участь у закупівлях, де замовником є київські КП: в середньому 2,1 учасника порівняно з 2,3 загалом по системі приходить на торги у столиці, де конкуренція має бути найвищою в Україні.
Економлять київські КП теж значно менше, ніж в середньому по країні – хоча невисокий відсоток економії може бути пов’язаний із тим, що очікувана вартість істотно не завищується – що моніторить Департамент внутрішнього контролю та аудиту КМДА.
З іншого боку, в динаміці ми бачимо, що відсоток економії стабільно збільшувався у 2018-2020 роках – як у закупівлях київських КП, так і по країні в цілому. Враховуючи те, що середня кількість пропозицій стала меншою, скоріш за все, збільшення економії відбулося за рахунок завищення очікуваної вартості.
Малюнок 3. Середня кількість пропозицій та відсоток економії КП Києва порівняно з середнім по Prozorro
Іншою причиною того, що бізнес не поспішає брати участь у закупівлях київських комунальників, можуть бути зловживання. У 2018 році кожна п’ята тендерна пропозиція була дискваліфікована. До 2020 року ситуація трохи покращилася – тепер замовники дискваліфікують кожну шосту пропозицію – що все одно більше за середньоукраїнський рівень.
Підтвердженням наявності порушень та дискримінації в закупівлях КП є задоволені Антимонопольним комітетом (АМКУ) скарги учасників та порушення, виявлені Державною аудиторською службою (ДАСУ) за результатом моніторингу закупівель. Кількість задоволених АМКУ скарг протягом 2018-2020 років у київських КП була вищою середнього показника в Prozorro, відсоток закупівель із висновками ДАСУ про наявність порушень був вищим середнього показника в 2018 та 2020 роках (рисунок 4).
Як видно з рисунка 4, у 2020 році учасники закупівель загалом стали скаржитися частіше. Це пов’язано зі змінами у профільному законі, які передбачають, що учасникам повертається оплата за подання скарг у випадку іх задоволення.
Малюнок 4. Частка скарг задоволених АМКУ, частка закупівель з висновками ДАСУ про порушення та частка дискваліфікованих тендерних пропозицій
Що можна зробити, щоб покращити закупівлі окремого комунального підприємства чи всіх КП міста?
- Для покращення якості підготовки тендерної документації та коректного розрахунку очікуваної вартості проводити попередні консультації з учасниками ринку.
- При здійсненні моніторингу закупівель Департаментом внутрішнього контролю та аудиту КМДА пріоритизувати закупівлі КП з найгіршим рейтингом та найгіршими значеннями його складових.
- Включити показники ефективності закупівельної діяльності до КРІ директорів КП для того, щоб стимулювати їх приділяти більше уваги підвищенню ефективності закупівельної діяльності КП.
Ми сподіваємось, що на основі представленого рейтингу зможуть робити аналіз окремі замовники і міста, а для потенційних учасників тендерів показники рейтингу зможуть стати вхідною точкою для ухвалення рішення, чи варто взагалі витрачати час і ресурси на участь у тендері конкретного замовника.
Автори статті:
