Разом із Михайлом Мохнею, начальником відділу регулювання сфери закупівель державних замовників департаменту сфери публічних закупівель та конкурентної політики Міністерства економіки України, ми підготували відповіді на запитання щодо закупівель ремонтно-будівельних робіт та послуг.
Що говорить Закон?
Щоб з’ясувати, чи мають замовники право проводити закупівлю робіт разом із розробленням проєктної документації (модель «Проєктуй–Будуй»), необхідно проаналізувати два ключові аспекти: чи дозволяє Закон України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон) поєднання таких предметів закупівлі; чи відповідає це будівельним нормам, що регулюють укладення та виконання договорів підряду.
Отже, послуги — це будь-який предмет закупівлі, крім товарів і робіт (визначення закріплене у пункті 21 частини першої статті 1 Закону):
- транспортні послуги;
- освоєння технологій;
- наукові дослідження;
- науково-дослідні або дослідно-конструкторські розробки;
- медичне та побутове обслуговування;
- найм (оренда);
- лізинг;
- фінансові та консультаційні послуги;
- поточний ремонт;
- поточний ремонт з розробленням проєктної документації.
До робіт відносять (згідно з пунктом 27 частини першої статті 1 Закону):
- розроблення проєктної документації на об’єкти будівництва;
- розроблення науково-проєктної документації на реставрацію пам’яток архітектури та містобудування;
- будівництво нових, розширення, реконструкція, капітальний ремонт та реставрація існуючих об’єктів і споруд виробничого та невиробничого призначення;
- роботи з будівництва об’єктів з розробленням проєктної документації;
- роботи з нормування в будівництві;
- геологорозвідувальні роботи;
- технічне переоснащення діючих підприємств та супровідні роботам послуги, у тому числі геодезичні роботи, буріння, сейсмічні дослідження, аеро- і супутникова фотозйомка;
- інші послуги, що включаються до кошторисної вартості робіт, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих робіт.
Таким чином, Законом дозволяє проводити закупівлю робіт та послуг з поточного ремонту разом з проєктною документацією.
У Загальних умовах укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 № 668. (пункти 4, 29 та 31) зазначено, що замовник може покласти на підрядника розроблення та погодження проєктної документації, якщо це передбачено умовами договору підряду.
Наказом Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України від 22.09.2023 № 854 “Про затвердження Змін до кошторисних норм України” затверджено Зміну № 3 до кошторисних норм України у будівництві “Настанова з визначення вартості будівництва”, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281 (далі – Настанова).
Згідно зі Зміною № 3, Настанову доповнено новим розділом VIII “Особливості визначення вартості об’єкта будівництва у випадку, коли розроблення проєктної документації покладається на підрядника”, який визначає умови, за яких на підрядника покладається обов’язок розробляти проєктну документацію.
Будівельні норми передбачають здійснення закупівель робіт разом із проєктною документацією, якщо в умовах договору про закупівлю зазначено, що розроблення проєктної документації покладається на підрядника. Але не передбачають укладення договору за моделлю «Проєктуй–Будуй» для поточного ремонту.
Коли доцільно застосовувати модель «Проєктуй–Будуй»?
Закупівля робіт за моделлю «Проєктуй–Будуй» застосовується у всьому світі, що доводить її ефективність. Але замовник має обґрунтувати, чому не вдався окремо до закупівлі будівельних робіт і окремо — робіт чи послуг з розробки проєктної документації у конкурентний спосіб. Адже це забезпечує більшу економію.
Чинні обмеження у період воєнного стану
Зараз таку модель важко використовувати правильно. Причина тому — види процедур, передбачені особливостями здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі”, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (зі змінами) (далі – Особливості). Такі закупівлі повинні здійснюватись із застосуванням складніших процедур, наприклад, конкурентного діалогу. Але зараз ці процедури недоступні через війну.
Як правильно здійснювати закупівлю за цією моделлю
Якщо замовник все-таки вирішить провести закупівлю за моделлю «Проєктуй–Будуй», то потрібно визначити очікувану вартість. Перелік будівельних робіт, об’єми матеріалів та інші компоненти визначаються проєктно-кошторисною документацією. Але як визначити очікувану вартість закупівлі та які документи можуть це підтвердити?
Згідно з п. 8.1 Настанови (у редакції Зміни № 3), якщо підрядник виконує як розробку проєктної документації, так і будівельні роботи, то вартість визначається:
- на етапі передпроєктних робіт — відповідно до пункту 2.5 цієї Настанови та положень цього розділу;
- на етапі проєктування — відповідно до розділу ІІІ та ІV цієї Настанови;
- на стадії договірної ціни — відповідно до пунктів 8.4 та п. 8.6 цієї Настанови;
- на стадії взаєморозрахунків — залежно від виду договірної ціни в порядку, обумовленому в договорі:
- за проєктні роботи — відповідно до положень Настанови з визначення вартості проєктних, науково-проєктних, вишукувальних робіт та експертизи проєктної документації на будівництво;
- за будівельні роботи, інші витрати, устаткування, меблів та інвентарю — відповідно до розділу VI цієї Настанови.
Таким чином, Зміною № 3 до Настанови додано можливість визначати вартість будівництва вже на етапі передпроєктних робіт.
Згідно з підпунктом 1 пункту 2.5 Настанови (у редакції Зміни № 3), вартість будівництва може визначатися на етапі передпроєктних робіт за даними про об’єкти-аналоги або на підставі укрупнених кошторисних норм і показників вартості будівництва з приведенням до поточного рівня цін.
Настанова визначає етап, на якому можливе визначення вартості робіт, але вказує, який документ у результаті отримує замовник.
Відповідно до пункту 3.15 ДБН А.2.2-3:2014 “Склад та зміст проєктної документації на будівництво”, затвердженого наказом Мінрегіону України від 04.06.2014 № 163, передпроєктні роботи — це роботи, які можуть виконуватись до початку процесу проєктування для визначення принципових об’ємно-просторових та містобудівних рішень:
- розроблення попередніх концептуальних архітектурних пропозицій (форескізи);
- розроблення пропозицій щодо розміщення об’єктів будівництва на земельних ділянках (обґрунтування місця розташування, необхідної території та умов будівництва);
- опрацювання технологічних та інженерних характеристик об’єкта;
- складання завдання на виконання інженерних вишукувань;
- обстеження технічного стану та/або обміри існуючих об’єктів, які підлягають реконструкції, капітальному ремонту, та розташованих в зоні впливу будівництва з метою підготовки висновку та\або рекомендацій про можливість виконання робіт;
- збір даних та створення цифрової інформаційної моделі існуючого об’єкта на базі даних інженерно-геодезичних вишукувань, обстеження конструкцій та інженерних систем чи обробки існуючої документації;
- інші види робіт, необхідні для початку процесу проєктування
Передпроєктні роботи — лише підготовчі заходи, які не передбачають деталізації для встановлення точної вартості будівництва, або при закупівлі для встановлення очікуваної вартості.
Нормами у будівництві не передбачено точного документа для визначення вартості будівельних робіт.
Чому важливо встановити очікувану вартість та визначити обсяг робіт?
Закупівля за моделлю «Проєктуй–Будуй» створює для замовника низку складнощів, зокрема у плануванні бюджетних витрат.
Ціна пропозиції учасника процедури закупівлі, відповідно до пункту 5.1 Настанови, розраховується на підставі нормативної потреби в трудових і матеріально-технічних ресурсах та поточних цін на них. Або використовуються укрупнені показники вартості робіт.
Однак у моделі «Проєктуй–Будуй» такої документації на момент подання пропозицій немає, адже її створення покладається на підрядника. Відповідно учасники не можуть обґрунтовано розрахувати ціну. Відсутність чітких обсягів і видів робіт відкриває потенційні можливості для зловживань.
У такій ситуації замовник не може провести об’єктивне порівняння. У результаті він не знає остаточної вартості проєкту будівництва та не може важко визначити кваліфікаційні критерії, які будуть застосовуватись для відбору переможця закупівлі. Є ризик обрання ненадійного виконавця, завищення вартості проєкту або отримання результату, який не відповідає початковим очікуванням замовника.
Визначення очікуваної вартості на етапі передпроєктних робіт є неточним — фактично йдеться про орієнтовну, а не обґрунтовану вартість. У більшості випадків після розроблення проєктної документації підрядником загальна вартість будівництва зростає, а значить, замовник змушений шукати додаткове фінансування.
Крім того, завершальними етапами розробки проєктної документації є експертиза та затвердження замовником. Ці процеси регулюються постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 «Про затвердження Порядку затвердження проєктів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», якою затверджено Порядок затвердження проєктів будівництва і проведення їх експертизи (далі — Порядок).
Відповідно до пункту 8.2 Настанови (у редакції Зміни № 3), очікувана вартість об’єкта будівництва (предмета закупівлі) визначається замовником з урахуванням:
- вартості розроблення проєктної документації (включно з експертизою);
- вартості будівельних робіт;
- витрат на обладнання, меблі, інвентар;
- інших супутніх витрат.
Згідно з пунктом 8.4 тієї ж редакції, до складу тендерної пропозиції (договірної ціни), яку подає учасник, включаються:
- витрати на розроблення проєктної документації (включаючи експертизу, якщо за договором її замовником виступає підрядник);
- вартість будівельних робіт;
- витрати на обладнання, меблі, інвентар;
- інші супутні витрати.
Таким чином, замовником експертизи є підрядник.
Однак відповідно до пункту 12 Порядку замовником експертизи є замовник будівництва або проєктувальник, якщо це передбачено договором на виконання проєктно-вишукувальних робіт.
Отже, Настанова і Порядок містять відмінності щодо того, хто може бути замовником експертизи, і на цю розбіжність варто зважати.
Проєкт договору
Замовник також має подбати про належну підготовку проєкту договору. Такий документ повинен містити не лише умови виконання будівельних робіт, а й порядок розроблення проєктної документації. Важливо також чітко визначити, кому належатимуть авторські права на створений проєкт — це має ключове значення у випадках коригування документації або заміни підрядника з тих чи інших причин.
Існує низка інших викликів, з якими замовнику доведеться зіткнутися під час реалізації договору за моделлю «Проєктуй–Будуй».
Попри те, що можливість закупівлі робіт разом із проєктною документацією передбачена законодавством і будівельними нормами, така модель вимагає ретельного планування, обґрунтування та оцінки потенційних ризиків з боку замовника. Беручи до уваги чинні процедури закупівель, визначені Особливостями, а також низку системних проблем, цей механізм виглядає доволі ризикованим і малоефективним.
Висновок
Оптимальним залишається використання звичного підходу — окреме проведення закупівель на розробку проєктної документації та виконання будівельних робіт. Це дозволяє уникнути типових помилок і порушень, за які передбачено відповідальність.
Вибираючи модель «Проєктуй–Будуй», замовник повинен чітко розуміти її особливості, мати ресурс для визначення очікуваної вартості (лише на основі передпроєктних матеріалів), а також бути готовим обґрунтовувати додаткові витрати. Зокрема, доведеться пояснювати, чому кошти спершу були витрачені на передпроєктні роботи, а згодом — окремо на розробку проєктної документації.
Окремо звертаємо увагу: згідно з абзацом другим частини десятої статті 3 Закону, замовник не має права ділити предмет закупівлі з метою уникнення відкритих торгів або застосування Закону, зокрема положень частини третьої статті 10.
